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全国统一的主权养老基金模式有风险 可让地方发挥主动性

2019-09-21 16:19:04 分类:养老险    

   2018年12月28日,由中国社科院世界社保研究中心和中国证券投资基金业协会联合主办、华夏基金管理有限公司承办的中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2018》发布式在京成功举办。本次论坛的主题是主权养老基金国际比较与战略定位,共有来自政府机构、行业协会、科研院校、市场机构和新闻媒体等领域专业人士200人参加了本次论坛。

  中华全国侨联副主席,中国人民银行前货币政策司长李波出席了本次论坛并发表演讲,他认为当前我国对养老保障体制的讨论、研究、政策的储备都很不足,还不太清楚国家应该建立一个什么样的,最优的养老保障体制。当前把主权养老基金统一起来,搞一个全国模式风险很大,但发挥各个省的创造性、积极性、主动性,鼓励地方创新,同时鼓励地方之间适当竞争是可尝试的。

     以下为李波发言实录:

  感谢郑秉文主任邀请,能够参加这样一个盛会。首先祝贺秉文教授多年来一直坚持对中国养老保障体系的研究,一直推动相关问题的讨论,我个人作为研究者,今天也是以研究者的身份来和大家分享一些思考。我个人认为这个问题非常重要,也非常钦佩秉文教授多年来久久为功、持之以恒,推动更多的有识之士,不管是学界的、政界的、商界的来关心、研究、讨论养老保障体制问题。

  我今天想利用这个机会提两个问题,因为今天的主题是主权养老基金,在会前秉文教授给我发了报告的初稿,我也认真拜读,也学了很多东西。我认为今年的主题也非常有意义,而且这个主题能够引起我们思考很多更大的问题。我今天先提两个问题,抛砖引玉,希望今天这一天的讨论能够对这两个问题的回答有所帮助。

    一、 主权养老基金功能和定位

  到底应该如何看待?在养老保障体制中的定位应该是什么?我觉得今天讨论很重要的应该是这样一个题目。我和一些同事在过去一些年也做过一些关于养老保障体制改革的研究,我们提出要评价一个养老保障体制是好还是坏,可能需要一些标准,我们提出了大概四个标准来评价一个保障体制的优劣。

  1、这个养老保障体制在财务上是不是可持续的,它的财务可持续性。

  2、这个养老保障体制是不是建立了一个正向激励的机制,所谓正向激励就是是不是有利于鼓励大家工作,是不是有利于大家积极地通过养老保障体制进行一些养老的储蓄和储备。这是正向激励机制。

  3、这个养老保障体制是不是建立了一个比较合理的社会安全网的一部分,作为一个社会安全网的一部分,它给我们的居民、给我们的老百姓(603883,股吧)恰当的安全感,这样有利于老百姓比较合理地进行储蓄和消费的决策。

  4、这个养老保障体制是不是与资本市场能够形成良性互动。

  如果这四个方面的标准我们衡量一个国家的养老保障体制是优还是劣,这个标准可能比较高,因为我们看了一下,这四个标准的评价,这个世界上的大部分国家的养老保障体制都不能说是特别理想,养老保障体制改革问题是一个世界性难题。

  按照这四个标准考虑,我们的主权养老基金的功能和定位,主权养老基金到底应该是一个主导性的、主体性的安排还是一个辅助性的、应激性的安排。所以我今天提的第一个问题就是如何思考主权养老基金的功能和定位。我按照刚才讲的四个标准:财务可持续性、正向激励机制、恰当的安全网的一部分以及与资本市场的互动。按照这个标准来考虑,我们要思考主权养老基金在整个养老保障体制中是一个什么样的地位。今天我们用一天时间希望能对这个问题进行一些探讨。

  根据这四个标准来思考主权养老基金,我初步的感觉,主权养老基金在养老保障体制中,如果作为主体性或者主导性的安排可能存在一些问题。因为一般讲到主权,对很多居民、老百姓来讲,他的获得感或者说他的安全感可能有一定限度,它不是我个人账户里的钱,按照我刚才讲第三个标准,要有利于建立一个合理的社会安全网,从这个角度讲,主权养老基金可能更适合做一个辅助性和应激性的安排,而不是一个养老保障体制的主导性或者主体性的安排。当然,这只是我初步的一个角度,我把这个问题提出来,大家讨论主权养老基金在整个养老保障体制中到底应该占据一个什么样的地位。这是我提的第一个问题。

  这个问题很重要,为什么很重要?这个问题有一个初步的讨论和判断之后,这个报告的很多问题就有一个更加初步的答案,更加清楚的答案。比如说这个报告提出来我觉得也是很有道理,为什么在咱们国家建立缴费型的主权养老基金那么难?现在有社保基金理事会,这个是非缴费型的,但是现在也管了一部分的缴费型基金,但是主体是非缴费型基金。我们国家也有不少钱,好几万亿,是各个地方搞的缴费型的养老基金,但是没有放在主权层面分析,很重要的原因是我们统筹的层次太低,我觉得这个分析是有道理的。

  结论是什么?是不是为了建立统筹型的主权养老基金,我们就尽快提高统筹的层次?关于统筹层次的问题,我和我的同事们在过去几年也做了一些研究,也有一些讨论,到底这个统筹怎么看?因为很多学者批评我们统筹程度太低,我个人认为也确实存在这个问题。但是是不是我们要尽快推动到全国的统筹?我觉得这个问题还是要更深地思考,可能没那么简单,但是我说的没那么简单不是操作上很复杂,而是从理论上、从经济学的分析上没那么简单,为什么?一般对我们的统筹程度有几个批评:一个是统筹程度低导致劳动力的自由流动受限;还有一个就是由于统筹程度比较低,建立缴费型的主权养老基金比较困难。

  我个人认为现在的统筹程度太低了,如果实现省级统筹就会是一个巨大的进步。再往全国统筹这一步,在现阶段我倒并不认为是很迫切的事情,为什么?因为很重要的原因就是我们现在对养老保障体制的讨论、研究、政策的储备都很不足,现在还不太清楚我们国家应该建立一个什么样的最优的养老保障体制,各国也有不同的模式,而且按照我刚才讲的四个标准,其实绝大部分的养老保障体制都不太理想。

  这种情况下,我们如果一下子把它统一起来,一下子搞一个全国统一的模式,我认为风险很大,我们可能需要发挥各个省的创造性、积极性、主动性,让各个省去尝试,我们要鼓励他们尝试,鼓励地方创新,同时鼓励地方之间适当竞争,也就是优化趋同。什么叫优化趋同?就是说我们不一定要定一个全国统一的模式,但是我们可以定一个大概的框架,中央可以出一个指导性的文件,在框架内可以允许地方尝试不同的模式,因为我们不能知道哪个模式合理,我们也不知道哪个模式最可行。

  至于劳动力自由流动的问题,包括缴费型主权养老基金的问题,我认为都可以解决,为什么?比如说劳动力自由流动,大家看欧盟没有欧盟层面的统筹,但是劳动力是自由流动的,只需要欧盟出一个指导性的文件来实现跨区的转接就可以了,欧盟是怎么做的?比如一个波兰人在法国工作了五年,在德国工作了八年,在英国工作了十年,然后退休了,退休了怎么办?完全可以回波兰养老,他不用担心养老金领不到,欧盟有一个政策,叫归集发放,分段计算,归集发放,分段计算,法国的五年按照法国的标准算五年,德国的标准再算八年,英国的标准再算十年,归集发放到波兰的账户里,可以回波兰养老,没有问题,并不要求在欧盟层面有统筹,因为欧盟各国的养老保障体制也是各国搞各国的,标准不一样,模式也不一样,但是能够实现分段计算,归集发放。所以统筹层次如果能在省一级实现统筹,我认为在现在这个阶段就很好了,我们要鼓励各个省去尝试不同的养老保障体系。

  至于缴费型的主权养老基金建立起来比较困难,由于我们的统筹程度比较低,如果我们定位主权养老基金是一个辅助的应激性的安排,可能这个问题就没有那么重要。我讲的第一个问题就是我们要思考主权养老基金在整个养老保障体制中到底是什么样的功能和定位,它会影响到我们对很多问题的思考。

    二、外汇型主权养老基金

  秉文教授这个团队确实花了很多时间思考这个问题,而且这个问题提出来我认为也非常有意义,就是外汇型主权养老基金,怎么样看外汇型主权养老基金的必要性、可行性,以及合理性。

  中国的外汇储备对应的是央行的负债,也就是说央行是通过负债来,我们叫外汇占款来积累外汇储备的,如果要搞外汇型主权养老基金我们可能需要问几个问题,我们已经有中投公司的实验,从2007年以来,祁总在这里,他会作分享中投公司关于主权财富基金,当时财政部发起1.55万亿设立国债,从央行购买了2000亿美元的外汇储备,因为他不直接拿走,要拿走的话央行的资产负债表就不平了,不能说把2000亿美元拿走,否则央行就有2000亿美元的缺口了,所以他要出国债来买我们的外汇储备。这个国债谁买?主要还是央行买的,所以央行相当于置换,央行把一部分外汇资产换成了国债这样一种资产。中投公司作为主权财富基金在过去几年也做了有益的尝试。

  我作为宏观经济的研究者,更多思考宏观问题。中投这个实验能给我们带来什么样的启示?什么样的经验甚至教训?从宏观角度来讲,当时国债没有列赤字,但是计入了政府的债务总额。我们也看到了过去十几年,特别是国债的还本付息的压力比较大,靠什么还本付息,靠中投的分红,中投的分红来自于哪儿?一块是2000亿的经营收益,一块儿来自于汇金商业上分红。现在要讨论外汇的主权养老基金,我们可能需要回答几个问题,中投过去十几年的尝试我们有什么样的启示?

  第一个问题我们要问如果要建主权养老基金,外汇型主权养老基金,需要不需要发国债来买,因为人民银行不能白给,我给了2000亿美元我们那边负债怎么办,我们资产负债表要平啊。谁来买这2000亿?当然可以发特别国债,比照中投的做法,从央行买走一定量的批外汇储备。这样干的话有几个问题,第一特别国债要不要列赤字?第二,特别国债的还本付息来源,谁来负责还本付息?第三,这个外汇如果真的买走了以后,是一定要搞主权的外汇型养老基金还是我们可以考虑打入个人账户?第四,外汇的来源是不是一定要从央行的外汇储备里面买?还是也可以考虑别的来源?比如说中投现在有好几千亿美元的外汇,外汇的来源是哪?我想这些问题都很重要。

  我认为如果我们要考虑用好我们的外汇资源,我们的思路可以拓宽一些,如果真的想用好我们的外汇资源,央行管理有三万亿美元的外汇储备,中投管理的外汇资源接近一万亿美元。如果我们真的考虑把我们的外汇资源用好,我觉得我们思路可能打得更开一些。

  1、是不是一定要搞主权的?还是可以把一部分外汇资源打入到他的账户?2、外汇的来源是不是一定要从外汇储备的三万亿美元里面出,还是考虑从中投那儿出?3、用什么样的方式把外汇置换出来,发特别国债还是怎么样?发特殊国债的还本息来源是什么?

  按照我刚才讲的四个标准,要有财务可持续,要有正向激励,要建立合理的安全网,要跟资本市场有合理的互动,可能就不是主权的,可能打入个人账户会更好,可能这个来源不一定是外汇储备,不一定是人民银行的外汇储备,因为人民银行的外汇储备大家看到,这几年维护外汇收支,保支付、保信息很重要,这个阶段如果动人民银行的外汇储备我认为时间不是很合适。但是中投有外汇资源。第三,如果搞特别国债,我认为比较合理的是应该列赤字,而且特别国债的还本付息来源应该是一般税收收入,这样才合理,相当于国债通过税收来支持一块养老保障体制的建设。而且我认为按照我刚才讲的四个标准,可能主权的不一定是最合理的。

  外汇型的养老基金可能思路应该可以打得更开一些,不一定是主权的,也不一定来自于人民银行的外汇储备,但是要做,我们可能要考虑好操作框架以及怎么样更加合理的安排能够有利于刚才我们提到的这四个标准,建立符合这四个标准的养老保障体制。

  上面是我提的两个问题,抛砖引玉,我相信通过今天的讨论对这两个问题包括其他一些重要的问题可以有更加深入的认识,而且我也希望我们以后能够有更多这样的会议,能够把更多的有识之士汇集到一起来,讨论研究相关问题,能够推动改革,能够帮助咱们国家下一步在养老保障体制改革方面走出一条更加合理、更加符合这四个标准的养老保障体制的改革之路。

  谢谢大家!

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